Inleiding

Vroeger klaagden we er wel eens over dat de onderwijsvrijheid in Nederland te ruim was en de overheid onvoldoende armslag liet voor bemoeienis met de inhoud van het onderwijs. Nu moeten we vaststellen dat de overheid zich te veel en al te rechtstreeks met de inhoud van het onderwijs bemoeit. Er heeft zich in de jaren negentig een wending voorgedaan in de onderwijspolitieke en onderwijsrechtelijke verhoudingen in ons land. Terwijl de overheid steeds minder voorschrijft en regelt op personeel, materieel en financieel gebied, krijgt ze meer greep op de inhoud van het onderwijs, op de eindtermen, de leerstof, het niveau en de didactiek. De meest in het oog springende aanwijzingen hiervoor zijn de ontwikkeling en de invoering van de kerndoelen basisonderwijs en basisvorming en de vernieuwing van het tweede fase voortgezet onderwijs.

Nederland staat hierin niet alleen. Elders voltrekt zich een vergelijkbaar proces. Ook in de Verenigde Staten en Engeland, bijvoorbeeld, tracht sinds het einde van de jaren tachtig de nationale overheid meer zeggenschap en controle te krijgen over de inhoud van het funderend onderwijs, onder andere door middel van het voorschrijven van leerstof en eindtermen (Goals 2000 in de VS en The National Curriculum in Engeland). Pedagogen staan niet onverdeeld positief tegenover deze ontwikkeling, zo leert de internationale literatuur. Een bekend en voor de hand liggend risico van toenemende overheidsbemoeienis met de inhoud van het onderwijs is, dat het ten koste gaat van onderwijsvrijheid. Een ander, minder vanzelfsprekend risico is, dat het ten koste gaat van onderwijskwaliteit. Hiervoor, voor deze onverwachte keerzijde van overheidszorg, vraagt dit boek de aandacht.

Kan overheidszorg ongunstig zijn voor de kwaliteit van het onderwijs? Dat kan inderdaad: het onderwijs wordt er niet beter op wanneer politici en ambtenaren op de stoelen gaan zitten van pedagogen en docenten, wanneer politieke en ambtelijke procedures gaan interfereren met professionele procedures, wanneer politiek opportunisme en idealisme in plaats van pedagogische principes het onderwijs normeren, wanneer ambtelijke of politieke haast en spoed geen ruimte laten voor professionele zorgvuldigheid, wanneer politieke consensus of ambtelijke doelmatigheid het wint van pedagogische discussie, bezinning en afweging. In de VS en Engeland waarschuwen wijsgerig pedagogen wel eens voor dit soort risico's. Het lijkt erop dat we ook in Nederland alert moeten zijn. Recente gebeurtenissen spreken boekdelen .

In augustus 1998 starten 123 scholen met de nieuwe tweede fase HAVO en VWO (studiehuis en profielen). De scholen worden "gemonitored" door het PMVO (Proces Management Voortgezet Onderwijs). Al bij de eerste peilingsronde begin oktober blijken er tal van knelpunten te zijn. Scholen klagen over onder andere gebrek aan personeel, te weinig leermiddelen, ongeschikte gebouwen en onzelfstandige leerlingen. Voornaamste probleem is de overbelasting van leerlingen: de nieuwe programma's zijn te zwaar. Het PMVO organiseert een bijeenkomst voor vertegenwoordigers van de twintig scholen die de meeste moeilijkheden rapporteren. Op 16 oktober vindt dit overleg plaats in het bijzijn van een ambtenaar van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ook hier is de werkdruk een belangrijk thema.

De ambtenaar schrijft binnen twee weken een notitie met voorstellen voor verlichting van de programma's. Zijn suggestie is te bezuinigen op vooral nieuwe onderdelen, zoals praktische opdrachten en het leesdossier, en voor de meeste vakken de examenstof te beperken. De notitie lekt uit waardoor enige beroering ontstaat. Voorstanders en pleitbezorgers van de innovatie (met name het studiehuis) vrezen dat de aanpassingen ten koste zullen gaan van de vernieuwing. Schoolleiders en educatieve uitgevers zijn bang dat veel van hun voorbereidingswerk van de afgelopen jaren tevergeefs is geweest. De discussies en de lobby's zijn al gaande voordat staatssecretaris Adelmund van Onderwijs op 12 november de Tweede Kamer een brief stuurt over de eerste bevindingen van de monitoring. Ze zegt het met de scholen eens te zijn dat er aan de overladenheid snel iets moet worden gedaan. Ze kondigt aan spoedig met passende maatregelen te komen.

Tien dagen later zijn de aanpassingen gereed --twaalf dicht bedrukte bladzijden tekst. De staatssecretaris stelt de Kamer voor de examenprogramma's HAVO en VWO met terugwerkende kracht vanaf 1 augustus te wijzigen. Belangrijke veranderingen: scholen mogen praktijkopdrachten en practica van verschillende vakken combineren; de CEVO (centrale examencommissie) krijgt de mogelijkheid om ieder jaar bepaalde onderwerpen uit te sluiten van het centraal examen; bij geschiedenis mogen losse thema's vervangen worden door een chronologisch overzicht van een bepaalde periode. "De aanpassingen zijn onder andere tot stand gekomen op basis van adviezen van het PMVO, het CITO, de SLO (Stichting Leerplan Ontwikkeling), de CEVO, de Informatie Beheer Groep, de Inspectie van het onderwijs, de besturen van de vakinhoudelijke lerarenorganisaties en een werkgroep van schoolleiders van de VVO," aldus de brief van Adelmund aan de Kamer.

Opmerkelijk in deze gebeurtenissen is in de eerste plaats de buitensporige voorbarigheid van de staatssecretaris. De scholen waren nog maar net (amper anderhalve maand) bezig met de nieuwe programma's toen de enquête-formulieren van de eerste peilingsronde ingevuld en teruggestuurd moesten worden. Kon toen al worden vastgesteld dat de programma's te zwaar waren? Slechts 17 van de 123 scholen blijken "dringende problemen" gemeld te hebben met betrekking tot de werkdruk. Was dat voldoende basis voor aanpassing? De schoolleiders wisten zelf niet of de overbelasting een aanloopprobleem was of een structureel probleem, zo bleek op de monitorbijeenkomst half oktober. Elders hebben docenten, onderwijskundigen en pedagogen naar voren gebracht dat overladenheid mogelijk slechts schijn is: een bekend symptoom van vernieuwing of een effect van ongeschikte toetswijzen, ongelukkige roosters of onjuiste planning (piekbelasting). Waarom zijn deze relativeringen niet gehoord, althans niet serieus genomen?

De bewindsvrouwe was niet alleen overdreven voorbarig bij het erkennen van het probleem van overladenheid, maar ook overdreven voortvarend bij het oplossen ervan. Haar ambtenaar was bijzonder snel klaar met zijn notitie (binnen twee weken) en toen voortijdig bleek dat de ambtelijke voorstellen op weerstand konden rekenen uit de hoek van de voorstanders van de vernieuwing, wist de staatssecretaris in mum van tijd (nog geen twee weken) de pijn te verzachten door met gewijzigde voorstellen te komen. Intussen moest ook nog advies ingewonnen worden. In haar brief aan de Kamer van 12 november kondigt Adelmund aan dat er weinig gelegenheid is voor consultatie: "Uitgebreide consultatierondes hierover zijn niet mogelijk, gezien de urgentie. … Praktische uitvoerbaarheid prevaleert … Er moeten op zeer korte termijn keuzen worden gemaakt." Niettemin meldt ze tien dagen later bij het toezenden van de aanpassingen, dat die tot stand zijn gekomen op basis van onder andere adviezen van PMVO, CITO, SLO, CEVO, IBG, Inspectie, de besturen van de vakinhoudelijke lerarenorganisaties en een werkgroep van schoolleiders. Het blijft onduidelijk of deze instanties zich gebogen hebben over de problemen of over de oplossingen en ook wanneer ze geraadpleegd zijn (voordat of terwijl de ambtenaar de notitie voorbereidde of terwijl of nadat de staatssecretaris de voorstellen wijzigde?). Even onhelder blijft wat ze geadviseerd hebben, hoe de adviezen afgewogen zijn, waarom bepaalde adviezen wel en andere niet zijn gevolgd. Hoe het ook zij: veel tijd kunnen de adviserende instanties niet gehad hebben voor afweging en beraad en veel tijd kunnen de ambtenaar en/of de staatssecretaris niet gehad hebben voor verwerking van de adviezen. Het gehele traject van de probleemsignalering tot en met het definitieve aanpassings-voorstel besloeg niet meer dan ruim één maand.

Vanwaar die voorbarigheid en voortvarendheid? Het lijkt erop dat de staatssecretaris ten koste van alles wilde voorkomen dat de vernieuwing in een kwaad daglicht kwam te staan en zodoende in gevaar kwam. De stemming was toch al niet opperbest en was eigenlijk nooit optimaal geweest. Met name het studiehuis (troetelkind van Ministerie en PMVO) was van meet aan omstreden geweest en stond juist in het najaar opnieuw publiekelijk ter discussie. Elke wanklank zou er een te veel zijn, koren op de molen van de critici en sceptici. De gang van zaken doet vermoeden, dat de bewindsvrouwe zich overhaastte, omdat zij apen en beren op de weg zag en bang was voor strubbeling en verstroeving.

De programma-aanpassingen zijn tamelijk willekeurig: voor het merendeel resultaat van knippen en plakken, waarvan de ratio nauwelijks verder gaat dan dat er nu eenmaal geknipt en geplakt moet worden. In één geval is er wel sprake van serieuze inhoudelijke afweging: de aanpassing van de examenprogramma's Geschiedenis. Scholen mogen bij Geschiedenis losse thema's vervangen door een chronologisch overzicht van een bepaalde periode. De redenering luidt aldus: